完善污水處理費征收政策 助力打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)
發(fā)布者:華騏環(huán)?!“l(fā)布時間:2018-07-09
07/09
2018
上世紀(jì)90年代,我國在城市開始征收污水處理費,先是在重點流域試點,之后迅速在全國推廣。國家有關(guān)部門及時總結(jié)各地經(jīng)驗,發(fā)布了一系列指導(dǎo)意見或通知,不斷探索完善污水處理費征收制度。通過20年的實踐,我國已建立起了較為成熟的污水處理費征收制度,有力推動和保障了污水處理事業(yè)的快速發(fā)展。截至目前,全國建成投入運營的城鎮(zhèn)污水處理廠超過5000座,日處理能力接近2億立方米,成為污水處理能力最大的國家。
當(dāng)前,污水處理事業(yè)進(jìn)入了一個新的歷史時期。黨的十九大做出了加快生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國的戰(zhàn)略部署,全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會吹響了推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、解決生態(tài)環(huán)境問題、堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的號角。習(xí)近平總書記指出,生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期,已進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅期,也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期。在這樣的形勢下,建立健全與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和污染防治力度相適應(yīng)的環(huán)境價格機(jī)制與政策,就成為一項極其重要的基礎(chǔ)性工作。污水處理是污染防治攻堅戰(zhàn)的重頭戲,面臨擴(kuò)大能力、提質(zhì)增效的雙重壓力,現(xiàn)有污水處理費征收政策還不能滿足污水處理工作的新要求,亟待通過創(chuàng)新完善,進(jìn)一步推動并保障污水處理事業(yè)繼續(xù)快速發(fā)展,助力打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)。
日前,國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價格機(jī)制的意見》(以下簡稱《意見》),對完善污水處理收費政策作了全面部署,提出要加快構(gòu)建覆蓋污水處理和污泥處置成本并合理盈利的價格機(jī)制,推進(jìn)污水處理服務(wù)費形成市場化,逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)污水處理費基本覆蓋服務(wù)費用。這一文件的出臺,更好地體現(xiàn)了污染者付費和激勵約束相結(jié)合的原則,將對推進(jìn)水污染防治工作和污水處理行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。
充分認(rèn)識污水處理費征收政策對水污染防治的重要性
污水處理是水污染防治的重要手段。根據(jù)2017年《中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》,海河流域32.9%的水體斷面為劣Ⅴ類,處于重度污染狀態(tài),喪失基本使用功能。另外,遼河流域劣Ⅴ類斷面占18.9%,黃河流域劣Ⅴ類斷面占16.1%,淮河、松花江和珠江等流域也都不同程度存在劣Ⅴ類水體。太湖、陽澄湖、南四湖、鄱陽湖、興凱湖、洞庭湖、洪湖以及鏡泊湖等湖泊處于輕度污染狀態(tài),巢湖、淀山湖、白洋淀、洪澤湖以及仙女湖等湖泊處于中度污染狀態(tài),而滇池、呼倫湖以及烏梁素海等湖泊則長期處于重度污染狀態(tài)。2015年啟動城市黑臭水體整治行動以來,全國共排查出2000多個黑臭水體,雖然絕大部分治理成效顯著,黑臭基本消除,但離水功能達(dá)標(biāo)還有很大距離,仍然處于污染狀態(tài)。水體污染的原因有很多,但最根本的原因是大量污水未經(jīng)處理直接排入水體。據(jù)統(tǒng)計,2017年直排入海的生活污水和工業(yè)廢水為63億立方米,直接排入地表水體的則更為普遍。因此,《水污染防治行動計劃》(“水十條”)的第一條就是“全面控制污染物排放”,要求嚴(yán)格控制工業(yè)廢水特別是工業(yè)聚集區(qū)的廢水排放,控制城鎮(zhèn)生活污水的排放,控制農(nóng)村生活污水的排放。可以說,污水處理是水污染防治的根本,不搞好污水處理,水環(huán)境質(zhì)量就難以改善,也就沒有綠水青山。
污水處理費是污水處理的重要保障。污水處理費專項用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)和運行,是污水處理行業(yè)穩(wěn)定的費用來源。站在全行業(yè)角度看,污水處理費征收力度與污水處理設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及運行水平明顯相關(guān),污水處理費征收力度較大的城市,污水處理成效也更明顯。近幾年,社會資本成為污水處理設(shè)施建設(shè)的重要融資渠道,而優(yōu)質(zhì)社會資本方往往首先選擇污水處理費征收力度大的城市或地區(qū),一些污水處理費征收不足的城市則難以吸引到有實力的企業(yè),劣質(zhì)非專業(yè)企業(yè)的進(jìn)入,難以真正搞好污水處理。
合理制定與調(diào)整城鎮(zhèn)污水處理費征收標(biāo)準(zhǔn)
首先,污水處理費征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)覆蓋成本?!兑庖姟访鞔_提出,按照補償污水處理和污泥處置設(shè)施運營成本(不含污水收集和輸送管網(wǎng)建設(shè)運營成本)并合理盈利的原則,制定污水處理費標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于成本測算,有幾個關(guān)鍵點需要明確:污水處理設(shè)施運營成本應(yīng)基于全成本測算,既要包括直接成本,也要包括間接成本,且成本測算應(yīng)與滿足當(dāng)?shù)厥芗{水體要求的出水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)相對應(yīng),不同的出水標(biāo)準(zhǔn),成本差別也很大,《意見》特別提出,建立與污水處理標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)的收費機(jī)制,支持提高污水處理標(biāo)準(zhǔn),污水處理排放標(biāo)準(zhǔn)提高至一級A或更嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū),可相應(yīng)提高污水處理費標(biāo)準(zhǔn),這是助力深化水污染防治工作的直接體現(xiàn);污泥處理處置成本包括處理成本和處置成本,成本測算應(yīng)在明確處置方式的基礎(chǔ)上進(jìn)行,不同的處置方式,處置成本不同,要求的處理程度也不同,處理成本也差別很大;工業(yè)廢水的處理成本應(yīng)依據(jù)主要污染物和特征污染物的種類及濃度單獨測算,既要計算工業(yè)廢水排入城鎮(zhèn)污水處理廠造成的成本增加,也要考慮工業(yè)廢水的特征污染物對污泥處理處置的影響,并納入成本計算,《意見》鼓勵地方根據(jù)企業(yè)排放污水中主要污染物種類、濃度、環(huán)保信用評級等,分類分檔制定差別化收費標(biāo)準(zhǔn),也是這一原則的體現(xiàn)。
其次,污水處理費征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括合理利潤。污水處理費多年來的征收實踐中,基于污水處理公共服務(wù)的屬性,一直存在著“保本經(jīng)營”的做法?!盁狒[但不賺錢”是資本市場對水務(wù)行業(yè)的一般看法。新形勢下,社會對污水處理設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和運營水平的要求日益提高,污水處理成為水環(huán)境治理的最關(guān)鍵環(huán)節(jié),污水處理費應(yīng)基于“合理盈利”的原則確定征收標(biāo)準(zhǔn)。雖然污水處理費實行收支兩條線管理,污水處理企業(yè)的盈利主要取決于政府向其支付的服務(wù)費,但污水處理費按照合理盈利原則測算,既可以保證污水處理服務(wù)費成為“有源之水”,又能夠?qū)ι鐣Y本釋放明確的信號。只有存在“合理盈利”空間,污水處理費才具有撬動投資的功能,才能吸引優(yōu)質(zhì)社會資本和服務(wù)商進(jìn)入污水處理領(lǐng)域提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。
另外,建立污水處理費動態(tài)調(diào)整機(jī)制。多數(shù)城市幾年調(diào)整一次污水處理費,但有的城市多年不做調(diào)整,而實際用電、藥劑以及人工等生產(chǎn)要素的單價一直在變化。同時,污水處理的任務(wù)也在變化,處理標(biāo)準(zhǔn)在提高,污泥處理處置的要求也在提高,政府支付的服務(wù)費應(yīng)當(dāng)相應(yīng)提高。如果污水處理費不調(diào)整,收支缺口就會放大,財政壓力就會加重,一些地方甚至?xí)虼擞绊懳鬯幚碓O(shè)施的提標(biāo)改造。因此,應(yīng)基于生產(chǎn)要素價格變化和實際任務(wù)的變化,建立污水處理費動態(tài)調(diào)整機(jī)制,滿足實際需要?!兑庖姟窂娬{(diào),對污水處理費要依據(jù)定期評估結(jié)果動態(tài)調(diào)整,2020年底前實現(xiàn)城市污水處理費標(biāo)準(zhǔn)與污水處理服務(wù)費標(biāo)準(zhǔn)大體相當(dāng),這有利于保證污水處理設(shè)施的正常運營。
處理好城鎮(zhèn)污水處理費征收與財政補貼之間的關(guān)系
城鎮(zhèn)污水處理費用來源,應(yīng)堅持收費為主、公共財政補貼為輔的原則。在一定時期內(nèi),為推動行業(yè)快速發(fā)展,需要一定的公共財政補貼,但不能長期依賴公共財政,必須合理劃分收費和財政補貼的權(quán)責(zé)界線,明確哪些成本應(yīng)該由財政負(fù)擔(dān),哪些必須由污染者負(fù)擔(dān),否則,財政狀況不佳的城市或地區(qū),污水處理行業(yè)將無法正常發(fā)展。事實上,征收標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)滿足行業(yè)發(fā)展的要求,為行業(yè)可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
公共財政對污水處理的補貼,應(yīng)明確補貼范圍及優(yōu)先序,體現(xiàn)公平?!兑庖姟诽岢?,污水處理費補償?shù)某杀静缓鬯占洼斔凸芫W(wǎng)建設(shè)運營成本,換言之,相應(yīng)的成本應(yīng)主要由公共財政負(fù)擔(dān)。這主要是考慮到污水收集管網(wǎng)的公共屬性更強,具體來說,一是考慮目前的管理模式,多數(shù)地方污水處理實行廠網(wǎng)分離,污水處理企業(yè)一般僅負(fù)責(zé)污水處理廠的建設(shè)和運營,管網(wǎng)一般由市政部門或其所屬的事業(yè)單位負(fù)責(zé);二是從資金來源上講,目前各地均已收取城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費,這部分費用中應(yīng)包含排水管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金;三是從實際可操作性來看,多數(shù)城市污水收集管網(wǎng)的折舊和維護(hù)成本要高于污水處理廠的運行維護(hù)成本,如果將管網(wǎng)成本納入污水處理費,收費標(biāo)準(zhǔn)將大幅提升,超出居民和企業(yè)的可承受能力。
此外,目前建制鎮(zhèn)普遍沒有開征污水處理費,但建制鎮(zhèn)污水集中處理已經(jīng)逐步展開,亟須建立污水處理收費制度?!兑庖姟诽岢?,具備污水集中處理條件的建制鎮(zhèn)要全面建立污水處理收費制度,并同步開征污水處理費,這是補齊短板的必然要求,但考慮到開征初期的困難,特別是針對建制鎮(zhèn)污水處理不具有規(guī)模效應(yīng)、單位成本較高等問題,以及建制鎮(zhèn)企業(yè)和居民的承受能力,初始標(biāo)準(zhǔn)不宜太高,在一定時期內(nèi),建制鎮(zhèn)污水處理應(yīng)是財政補貼的一個重點。
積極探索農(nóng)村污水處理收費制度
2018年中央一號文件提出了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo):到2020年,農(nóng)村生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn);到2035年,農(nóng)村生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn),美麗宜居鄉(xiāng)村基本實現(xiàn)。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》提出以建設(shè)美麗宜居村莊為導(dǎo)向,以農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向,加快補齊農(nóng)村人居環(huán)境突出短板,為如期實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)打下堅實基礎(chǔ)。治理農(nóng)村污水,迫在眉睫。那么,農(nóng)村污水治理的資金來自哪里?農(nóng)村是否需要開征污水處理費?這是當(dāng)前需要認(rèn)真面對的問題。
《意見》提出,要在已建成污水集中處理設(shè)施的農(nóng)村地區(qū),探索建立農(nóng)戶付費制度,綜合考慮村集體經(jīng)濟(jì)狀況、農(nóng)戶承受能力、污水處理成本等因素,合理確定付費標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)該說,這種政策安排既體現(xiàn)了加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的形勢要求,也充分考慮了當(dāng)前的客觀實際。農(nóng)村污水治理的資金應(yīng)該主要依靠地方為主、中央補助的政府投入體系,但同時也應(yīng)該探索建立農(nóng)村污水處理收費制度。在農(nóng)村開征污水處理費,可以作為治理資金的適當(dāng)補充,更大的作用是強化村民環(huán)境衛(wèi)生意識,提升村民參與人居環(huán)境整治的自覺性、積極性、主動性。另外,農(nóng)村污水處理與衛(wèi)生改廁緊密相關(guān),涉及千家萬戶,沒有農(nóng)民的配合參與,就不可能治理好農(nóng)村污水。
建立農(nóng)村污水處理收費制度是一項政策性很強的行為,應(yīng)履行嚴(yán)格的公示程序,明確公示內(nèi)容,提高收費透明度;應(yīng)明確測算邊界,嚴(yán)禁借污水處理費之名向農(nóng)民“搭車”收費;應(yīng)加大宣傳力度,向農(nóng)民講清政府持續(xù)投入的決心,講清適當(dāng)收費的用途、目的和意義。有了廣大農(nóng)民的積極參與,治理污水、建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村就大有希望。